Op 17 november 2020 heeft de Commissie van Aanbestedingsexperts een advies (nr. 586) gepubliceerd naar aanleiding van een klacht over de wijze waarop Social Return-verplichtingen werden aangeboden in het kader van een Europese aanbesteding. Social Return verplichtingen dienen verband te houden met de opdracht.
Aanbesteding onderhoud riolering
Een gemeente in het westen van het land, heeft een Europese openbare procedure uitgeschreven voor onderhoudsdiensten aan het gemeentelijke rioleringsstelsel. De opdracht werd aanbesteed in vier percelen, namelijk: (1) onderhoud mechanische riolering (minigemalen); (2) het onderhoud van vrij-vervalriolering; (3) het reinigen van leidingen door middel van foampiggen en; (4) het preventief en correctief onderhoud van de (mini)gemalen en vacuümpompen inclusief besturing.
De Gemeente heeft als onderdeel van het gunningscriterium voor inschrijvers de mogelijkheid opengesteld om Social Return-verplichtingen aan te bieden.
Wat is Social Return?
Door toepassing van het principe van Social Return (de volledige benaming is “Social Return On Investment” en wordt afgekort met SROI) bij een overheidsopdracht opdracht wil een aanbestedende dienst de werkgelegenheid bevorderen van personen die een afstand hebben tot de arbeidsmarkt. In de praktijk gaat het dan om personen met een verstandelijke, fysieke of psychische beperking die op grond van de Wet sociale werkvoorziening (Wsw) door SW-bedrijven worden geholpen om betaald werk te vinden en daarmee in eigen levensonderhoud te voorzien. In de praktijk komt dit erop neer dat opdrachtnemers in overleg met een SW-bedrijf en de betreffende medewerkers afspraken maken over het inzetten en begeleiden van deze medewerkers bij de uitvoering van concrete overheidsopdrachten.
SROI: geen selectie-eis of uitvoeringsvoorwaarde maar (sub-) gunningscriterium
In deze aanbesteding was de SROI verplichting niet als selectie-eis of als uitvoeringsvoorwaarde in de aanbestedingsleidrdaad opgenomen, maar als subgunningscriterium. Inschrijvers op de onderhavige opdracht hadden in dit geval de keuzevrijheid om al dan niet met een SROI-verplichting in te schrijven. De SROI-verplichting was vervolgens opgenomen als gunningscriterium. Het betekent concreet dat de inschrijver bij de beoordeling van zijn inschrijving een hogere korting op zijn inschrijfprijs krijgt, naarmate hij bij deze inschrijving een zwaardere SROI-verplichting op zich heeft genomen. Verscheidene uitwerkingen van de SROI-verplichting ook specifiek de waardering ervan in het licht van het gunningscriterium waren door de gemeente uitgewerkt in de aanbestedingsleidraad. Zo kon een inschrijver voor een volledig WSW-dienstverband op basis van 36 uur per week een waarde toegekend krijgen van € 50.000,00.
Als er met SROI-verplichting zou worden ingeschreven, gold een minimumwaarde die gelijk was aan 5% van de geraamde waarde van de gehele opdracht. De waarde van de SROI-verplichting was in dit geval niet gemaximeerd. Inschrijvers konden dus (in theorie) een SROI-verplichting op zich nemen die gelijk zou zijn aan 100% (of meer) van de opdrachtwaarde.
Relatieve beoordeling
Verder is van belang dat de aldus door de inschrijver aangeboden SROI-verplichting en de daarmee corresponderende waarde in deze aanbesteding niet als absoluut bedrag (bij wijze van fictieve korting) op de inschrijfprijs in mindering werd gebracht. De gemeente had namelijk in de aanbesteding gekozen om een relatieve weging van zowel het gunningscriterium prijs als het gunningscriterium SROI toe te passen. Dit betekende dat aan de inschrijver met de hoogste waarde van de SROI-verplichting, 20 ‘voordeelpunten’ toebedeeld zouden worden, en de punten van de overige inschrijvers naar rato van deze hoogste waarde zouden worden vastgesteld.
Manipulatieve inschrijvingen
Een potentieel nadeel van een relatieve beoordeling is dat daarmee de kwade kans op strategische en manipulatieve inschrijvingen kan toenemen. Ook de onderhavige aanbesteding heeft de schijn dat er strategisch is ingeschreven. In het advies valt immers te lezen dat een van de inschrijvers met een SROI-waarde van € 22.500,00 zijnde 45% van de inschrijfprijs, slechts 3,75 punten zou hebben gescoord.
Deze bezwaarmakende inschrijver stelde daarmee dat de ‘winnende’ inschrijver met een onrealistisch hoge SROI-verplichting zou hebben ingeschreven en dat deze onrealistische inschrijving ongeldig was en terzijde zou moeten worden gelegd.
Social Return aanbesteding raamovereenkomst | verband met de opdracht
Een bijzonderheid in deze aanbestedingsprocedure was dat de gemeente het standpunt had ingenomen (terug te lezen in zowel de aanbestedingsleidraad als de nota van inlichtingen) dat de SROI-verplichting niet gerelateerd hoefde te zijn aan de uitvoering van de opdracht die onderwerp was van deze aanbesteding. Door deze (mijns inziens foutieve) zienswijze van de gemeente was het voor inschrijvers mogelijk om in de onderhavige aanbesteding met betrekking tot de SROI-verplichting een (oneigenlijk) gunningsvoordeel te verwerven. SW-verplichtingen die werden ingezet voor andere opdrachten en/of andere opdrachtgevers, konden daarmee immers werden toegerekend aan de onderhavige aanbesteding, zonder dat daarbij door de gemeente nadere toerekeningsregels waren geformuleerd.
Strijd met de wet
De commissie overweegt in haar advies dat de invulling van SROI-verplichtingen volgens het systeem van de wet en uitleg van de jurisprudentie volledig binnen de onderhavige raamovereenkomst moet worden gerealiseerd. Of en in welke mate de winnende inschrijver in deze aanbesteding de SROI-verplichting daadwerkelijk zal/kan invullen binnen de onderhavige raamovereenkomst, heeft de gemeente volgens de Commissie onvoldoende onderzocht. De gemeente heeft volgens de commissie niet voldaan aan haar aanbestedingsrechtelijke onderzoeksplicht.
Omdat de Commissie bij gebrek aan informatie niet kan beoordelen of de SROI-verplichting daadwerkelijk binnen de raamovereenkomst wordt ingevuld wordt de klacht van de teleurgestelde inschrijver ongegrond verklaard. Dat neemt niet weg dat de bezwaren van de inschrijver tegen het verloop van de aanbesteding wel degelijk valide zijn geweest.